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《産業用地政策實施工作指引》(國土資廳發〔2016〕38號)解讀:“PPP+土地”政策進一步明確
時間:2016-12-08 來源:
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  2016年11月8日,國土資源部辦公廳發布《關于印發<産業用地政策實施工作指引>的通知》(國土資廳發〔2016〕38號),要求各級國土資源主管部門要充分認識産業用地政策的重要意義,進一步加大産業發展用地保障工作力度,進一步營造公平競爭的土地市場環境,進一步深化土地管理供給側改革,並加強産業用地政策的宣傳。

  《産業用地政策實施工作指引》的頒布爲PPP項目中較爲棘手的土地問題提供了解決思路。《産業用地政策實施工作指引》全文及解讀如下:

《産業用地政策實施工作指引》

  爲優化土地要素配置,培育發展新動力,支持穩增長、調結構、促就業,依據國家和部關于新經濟、新産業、新業態、新模式發展的用地政策,制定本指引,供地方各級特別是市、縣國土資源主管部門在工作中使用。

第一章 總則

  第一條(産業用地政策含義)産業用地政策是指國務院、國土資源部針對特定行業制定的專項用地政策。相關政策清單見附錄,並可在中國政府網(www.gov.cn)和國土資源部門戶網站(www.mlr.gov.cn)查詢。

  上述“特定行業”,不包括房地産業。

  本指引適用于上述特定行業涉及的土地供應、開發利用和土地利用年度計劃、土地供應計劃編制及登記等工作。

  解讀: 本指引指向了“特定行業”的“專項用地”並明確了可以查詢的途徑。需要強調的是,本指引明確排除了房地産業,可理解爲38號文意在扶植産業發展。

  從産業用地政策的定義可以看出本指引並不是專門針對PPP項目而作出,但是從本指引立法意圖及內容看,其對PPP項目的用地有極大的促進作用,並填補了立法空白。

  第二條(基本原則)地方各級國土資源主管部門執行産業用地政策時,應當遵守國家有關法律法規,符合國家産業政策,符合土地利用總體規劃和城鄉規劃,符合用地分類國家標准和土地使用標准,堅持規劃確定用途、用途確定供應方式、市場確定供應價格、用地主體一視同仁原則。

  第三條(本指引的細化與更新)地方各級國土資源主管部門可按照本指引,根據本地區實際情況,細化實施措施,推進産業用地政策落實。

  解讀:産業用地政策是指國務院、國土資源部針對特定行業,如養老服務、物流産業、文化旅遊産業而制定的專項用地政策,目前初步統計近60項(相關産業用地政策清單可在中國政府網和國土資源部門戶網站查詢),但《指引》第一條第二款特別將房地産業排除在外,應引起地産開發企業的重視。

  《指引》的頒布可以看出國家層面對産業用地政策的支持,但政策是否能真正落實,還需要地方政府結合當地的實際情況,盡早推出實施細則。

  對本指引印發後國家和部新出台的産業用地政策,地方各級國土資源主管部門可自行納入本指引適用範圍。

第二章 産業用地政策實施

  第四條(可按原地類管理的情形)根據《國務院關于促進光伏産業健康發展的若幹意見》(國發〔2013〕24號)和《關于支持新産業新業態發展促進大衆創業萬衆創新用地的意見》(國土資規〔2015〕5號),光伏發電站項目使用未利用地布設光伏方陣的,可按原地類認定和管理。其中的未利用地按照土地調查成果認定,光伏方陣用地面積按照《光伏發電站工程項目用地控制指標》(國土資規〔2015〕11號)核定。

  根據現行土地管理法律法規和《關于支持旅遊業發展用地政策的意見》(國土資規〔2015〕10號),土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地規模邊界外的旅遊項目中的自然景觀用地及農牧漁業種植、養殖用地,可按原地類認定和管理。

  第五條(優先安排計劃指標的原則和層級)對産業發展較快的地區、集聚區及使用未利用地發展産業的,要優先安排用地計劃指標。地方各級國土資源主管部門在編制下達土地利用計劃時,要根據國家産業政策和當地産業發展情況,統籌安排用地計劃指標,確保符合産業政策的項目用地,促進産業健康協調發展。

  第六條(優先安排供應計劃的行業類型)市、縣國土資源主管部門編制國有建設用地供應計劃時,應根據産業用地政策相關要求,按照《國有建設用地供應計劃編制規範(試行)》(國土資發〔2010〕117號),優先安排下列産業用地供應:

  (一)國務院及其職能部門發布的産業發展規劃中明確的重點産業。

  (二)國務院及其職能部門發布的産業促進政策中明確的重點産業。

  (三)縣級以上地方人民政府依據前述規劃、政策明確的本地區重點産業。

  各地制定供應計劃,要按照《國務院關于進一步支持小型微型企業健康發展的意見》(國發〔2012〕14號)要求,積極保障小企業創業基地、科技孵化器、商貿企業集聚區用地。中西部地區要按照《國務院關于促進外貿回穩向好的若幹意見》(國發〔2016〕27號)要求,加大加工企業用地供應。

  第七條(土地用途的確定)市、縣國土資源主管部門在組織新供産業用地時,應當依據規劃部門給出的規劃條件,確定土地供應用途。

  對于現行國標分類中沒有明確定義的新産業、新業態類型,市、縣國土資源主管部門可按照國土資規〔2015〕5號文件規定,結合現有土地供應政策要求和當地産業發展實際需要,主動商同級城鄉規劃、産業主管部門提出規劃用途的建議意見,促進項目落地。

  市、縣國土資源主管部門在簽訂《國有建設用地使用權出讓合同》時,合同中的宗地用途按《土地利用現狀分類》(中華人民共和國國家標准GB/T21010-2007)規定的土地二級類填寫;規劃部門給出的規劃條件在《土地利用現狀分類》中無直接對應類型的,市、縣國土資源主管部門經內部會商後,按《土地利用現狀分類》規定的土地二級類填寫,必要時可征求規劃、投資部門意見。

  根據國土資規〔2015〕5號文件規定,新産業新業態發展中工業用地、科教用地兼容相關用途設施建築面積不超過15%的,仍按工業、科教用途管理。其他情形下,同一宗土地上兼容兩種以上用途的,應確定主用途並依據主用途確定供應方式;主用途可以依據建築面積占比確定,也可以依據功能的重要性確定,確定主用途的結論和理由應當寫入供地方案,經批准後實施。

  解讀:本條對于新産業新業態發展中用地性質兼容進行了規定。首先采用占比指標確定是否屬于新産業新業態,不超過15%的仍按工業、科教用途管理;其次是關于如何確定主用途,本指引提供了兩種方法,即按照建築面積占比或功能重要性來確定。主要功能的認定在實操中實際上可以兼容一部分商業用地用于職工用房等,這樣可以避免商業用地價格較高不利于引進新型科教型企業。

  第八條(土地使用方式的確定)各類産業用地均可采取長期租賃、先租後讓、租讓結合方式使用土地。

  以長期租賃方式使用土地的,應按照《規範國有土地租賃若幹意見》(國土資發〔1999〕222號)執行,租賃期限按照《合同法》規定,不得超過二十年。

  解讀:根據國務院(2015)第25號令《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》規定,一般爲10-30年,而對于投資規模大、回報周期長的基礎設施和公用事業特許經營項目,可以由政府或者其授權部門與特許經營者根據項目實際情況,約定超過30年特許經營期限,因此PPP項目以租賃方式供地時應注意與該條的匹配。

  根據《國務院辦公廳關于加強鮮活農産品流通體系建設的意見》(國辦發〔2011〕59號)和《關于加快發展公共租賃住房的指導意見》(建保〔2010〕87號,經國務院同意),現階段僅政府投資建設不以營利爲目的、具有公益性質的農産品批發市場和公共租賃住房兩類項目用地可以作價出資(入股)方式使用新供建設用地。作價出資(入股)土地應當以市、縣人民政府作爲出資人,制定作價出資或者入股方案,經市、縣人民政府批准後實施。

  解讀:該規定是對國辦發[2015]42號文件關于作價出資問題的細化,延續了42號文件關于作價入股流程的規定,並明確了現階段僅政府投資建設不以營利爲目的、具有公益性質的農産品批發市場和公共租賃住房兩類項目用地可以作價出資(入股)方式使用新供建設用地,有利于解決上述兩類項目的項目資本金不充足的問題。

  對于其他類型用地,《關于聯合公布第三批政府和社會資本合作示範項目加快推動示範項目建設的通知》(財金[2016]91號)曾指出:“不符合《劃撥用地目錄》的,除公共租賃住房和政府投資建設不以盈利爲目的、具有公益性質的農産品批發市場用地可以作價出資方式供應外,其余土地均應以出讓或租賃方式供應,及時足額收取土地有償使用收入”。

  第九條(土地供應方式的確定)以先租後讓、租讓結合方式供應産業用地的,市、縣國土資源主管部門會同城鄉規劃、建設、房産部門擬定方案時,應提請同級政府同意,邀請投資、産業等主管部門參加供應方案擬定工作,明確租賃土地轉爲出讓土地的條件,報有批准權的人民政府批准後實施。按用途依法需采取招標拍賣挂牌方式出讓的土地,招標拍賣挂牌工作可在租賃環節實施;在承租方使用租賃土地達到合同約定條件後需辦理出讓手續時,可采取協議方式。

  解讀:本條規定一定程度上突破了土地招拍挂的限制。也就是說在租賃環節實施招牌挂之後,出讓環節達到合同約定條件的,可以協議出讓。注意合同之約定至關重要,只有符合約定的才可以直接協議出讓。

  根據《國務院關于深化流通體制改革加快流通産業發展的意見》(國發〔2012〕39號)、《國務院辦公廳關于促進內貿流通健康發展的若幹意見》(國辦發〔2014〕51號)、《國務院辦公廳關于推進城區老工業區搬遷改造的指導意見》(國辦發〔2014〕9號)、《國土資源部關于進一步落實工業用地出讓制度的通知》(國土資發〔2009〕101號),對舊城區改建需異地搬遷改造的城區商品批發市場等流通業用地、工業用地,在收回原國有建設用地使用權後,經批准可以協議出讓方式爲原土地使用權人安排用地,有土地使用標准要求的,應按標准安排同類用途用地。

  解讀:本條舊改中異地搬遷、協議出讓安排用地的模式,實質相當于傳統征拆工作中産權置換、土地置換,即通過異地置換爲舊改過程中被收回國有建設用地使用權的原權利人安排同類同用途用地,此舉可大大降低中心城區舊改工作的難度及成本,不過在具體操作中,地方政府需從社會穩定、公平的角度考量被置換産權、土地的區位、價值問題,避免因置換偏離市場造成的社會矛盾。

  根據《國務院辦公廳轉發財政部發展改革委人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》(國辦發〔2015〕42號)、《國務院辦公廳關于支持鐵路建設實施土地綜合開發的意見》(國辦發〔2014〕37號)、國土資規〔2015〕10號文件,下列情形可將通過競爭方式確定項目投資主體和用地者的環節合並實施:

  (一)采用政府和社會資本合作方式實施項目建設時,相關用地需要有償使用的;

  (二)通過招標方式確定新建鐵路項目投資主體和土地綜合開發權中標人的;

  (三)政府將收回和征收的曆史遺留損毀土地複墾並用于旅遊項目建設的。

  以合並競爭方式確定項目投資主體和用地者的,市、縣國土資源主管部門應依法獨立履行編制供地方案、簽訂供應合同和實施用地供後監管等法定職責。

  解讀:PPP項目、鐵路項目、環境修複項目均具有前期投入大、回報周期長,投資回報率偏低等特點,單純依靠政府付費吸引社會資本,略顯不足。本條的規定,能有效平抑社會資本方投資高、收益低等問題,也能消除政府方和社會資本方對分別進行項目采購和土地供應中“拿到項目拿不到地或拿到地拿不到項目”的顧慮。

  本條規定了兩種投資者與用地者“二招並一招”的情形:一是通過招標方式確定新建鐵路項目投資主體和土地綜合開發權中標人的;二是政府將收回和征收的曆史遺留損毀土地複墾並用于旅遊項目建設的。其中,不少鐵路項目並不適用采用PPP模式,38號文對不采用PPP模式的鐵路建設項目無疑是利好。

  此外,本條適用的前置條件爲,在項目進行招標前,市、縣國土資源主管部門應依法獨立履行編制供地方案、簽訂供應合同和實施用地供後監管等法定職責。

  但本條僅明確以“競爭方式” 確定項目投資主體和用地者,該“競爭方式”是否僅限于出讓經營性土地的招投標模式,還是PPP項目的采購方式均可,國土部還須進一步澄清。

  第十條(關于配套建設)根據《國務院辦公廳關于加快新能源汽車推廣應用的指導意見》(國辦發〔2014〕35號)、《養老服務設施用地指導意見》(國土資廳發〔2014〕11號)、國土資規〔2015〕5號、國土資規〔2015〕10號、《關于支持電影發展若幹經濟政策的通知》(財教〔2014〕56號)等文件規定,對新能源汽車充電設施、無線通訊基站、分布式光伏發電設施、社區養老(醫療、體育、文化)服務設施、電影院(影廳)、旅遊廁所等布點分散、單體規模小、對其他建築物構築物有密切依附關系的産業配套設施,允許在新供其他建設項目用地時,將其建設要求納入供地條件。

  市、縣國土資源主管部門應主動告知相關部門上述配建政策,相關部門提出配套建設要求的,市、縣國土資源主管部門應注意與提出要求的部門共同商城鄉規劃主管部門,依法先將配建要求納入規劃條件後,再行納入供地條件,並明確建成後資産移交和運營管理要求。

  第十一條(關于地役權)根據《物權法》和國辦發〔2014〕35號、國土資規〔2015〕5號等法律和文件規定,地役權適用于在已有使用權人的土地、建築物、構築物上布設新能源汽車充電設施、無線通訊基站、分布式光伏發電設施等小型設施的情形。設立地役權,應執行《物權法》第十四章規定。

  第十二條(關于過渡期政策)對于産業用地政策中明確,利用存量房産、土地資源發展國家支持産業、行業的,可享受在一定年期內不改變用地主體和規劃條件的過渡期支持政策的情形,過渡期滿需辦理改變用地主體和規劃條件的手續時,除符合《劃撥用地目錄》的可保留劃撥外,其余可以協議方式辦理。

  産業用地政策對“暫不變更”的時限沒有明確規定的,時限及後續管理可參照執行國土資規〔2015〕5號文件,或由地方國土資源主管部門會同相關部門制定實施細則。

  解讀:高昂的土地價格在一定程度上阻礙了實體産業的發展,此舉進一步加大了國家對特殊産業、行業土地供應的支持,讓真正想發展實體産業的投資者有一個發展、過渡、緩沖期。

  但此舉是否會成爲變相套取土地資源、滋生利益輸送的腐敗溫床,監管部門需加大對該種供地的監督。

  第十三條(土地供應價格的確定)各省(區、市)確定的優先發展産業且用地集約的工業項目,以農、林、牧、漁業産品初加工爲主的工業項目,在確定土地出讓底價時可按不低于所在地土地等別相對應《全國工業用地出讓最低價標准》的70%執行。按比例計算後低于該項目實際土地取得成本、土地前期開發成本和按規定應收取的相關費用之和的,應按不低于實際各項成本費用之和的原則確定出讓底價。中西部地區省級國土資源主管部門應向相關部門建議,按照國發〔2016〕27號文件要求,將加工貿易相關的工業項目納入本省(區、市)優先發展的工業項目。

  根據國土資規〔2015〕10號文件,旅遊相關建設項目中的人造景觀用地應根據具體行業市場經營情況,客觀評估確定供應底價。

  根據《國務院辦公廳關于促進物流業健康發展政策措施的意見》(國辦發〔2011〕38號),農産品批發市場用地作爲經營性商業用地,應以招標拍賣挂牌方式供應,所在區域有工業用地交易地價的,可以參照市場地價水平、所在區域基准地價和工業用地最低價標准等確定出讓底價。 

  解讀:本條加大了對優先發展的工業及農林牧漁業産品初加工的支持,土地出讓底價可以按不低于所在地土地等別對應的最低價標准的70%確定,但是如果以此確定的價格低于成本價的,應按成本價確定出讓底價。本條對于優先發展的工業及農林牧漁業産品初加工行業是重大利好。

  第十四條(依法使用集體建設用地)産業用地政策允許依法使用集體建設用地的,除農村集體經營性建設用地入市改革試點地區外,其他地區應按《土地管理法》相關規定執行,應以農村集體經濟組織自行使用,或農村集體經濟組織以土地使用權入股、聯營等方式與其他單位、個人共同舉辦企業的方式使用土地。在此前提下,各地可依法探索完善集體建設用地使用權入股、聯營的管理方式。

  依據《旅遊法》規定和各省(區、市)制定的管理辦法,鄉村居民可以利用自有住宅或者其他條件依法從事旅遊經營。

  解讀:除農村集體經營性建設用地入市改革試點以外(當然該試點政策之前景尚不明確),集體建設用地的使用並沒有突破《土地管理法》的要求,但是具體方式明確了可以以土地使用權入股、聯營等方式使用土地。

  對于農家樂等旅遊項目,本條也給出了支持政策,即鄉村居民可以利用自由住宅或其他條件從事旅遊經營。

   

第三章 改進完善管理方式

  第十五條(安排供應計劃)按照國土資發〔2010〕117號文件規定,市、縣國土資源主管部門測算計劃期國有建設用地需求量時,應當主動征求本地區重點發展産業主管部門意見,確定需優先保障的重要産業國有建設用地需求量。

  第十六條(項目認定)下列情形中,市、縣國土資源主管部門應會商産業主管部門,對項目性質予以認定:

  (一)落實産業用地政策時,對相關項目是否屬于國家支持發展産業難以確認的;

  (二)建設單位認爲自身擬建項目符合《劃撥用地目錄》,對項目是否屬于非營利性項目性質難以確認的。

  産業主管部門能夠就上述事項提供證明文件的,市、縣國土資源主管部門應依據證明文件、按相關産業用地政策執行。産業主管部門不能就上述事項提供證明文件的,市、縣國土資源主管部門可在與産業主管部門商議達成共識的基礎上,共同提出對項目用地適用政策的建議,報請有批准權的政府批准後實施。

  第十七條(關于供應前置條件)對政策允許將産業類型、生産技術、産業標准、産品品質、節地技術等要求作爲土地供應前置條件的,設置供應前置條件時,市、縣國土資源主管部門應當商請提出供應前置條件的部門,書面明確設置土地供應前置條件的理由或必要性、具體內容表述及條件履約監管主體、監管措施、違約處理方式。在制定供地方案和簽署供地文件時,除將相關內容寫入外,還應當將提出前置條件部門出具的上述書面文件作爲附件一並收入,並在向土地供應集體決策機構彙報時專門作出說明。

  市、縣國土資源主管部門應積極向本地區相關部門和産業發展、土地供應集體決策機構宣傳國土資源部會同發展改革委、科技部、工業信息化部、住房城鄉建設部、商務部共同下發的國土資規〔2015〕5號文件,落實其中將項目用地産業發展承諾書作爲簽訂土地供應合同前提條件的規定,提醒提出關聯條件部門監督承諾書履行情況。

  解讀:結合《指引》第十八條限制改變用途與分割轉讓,十八條規定針對的是以往使用産業用地進行房地産開發、分割轉讓炒地的問題,將“限制改變用途、限制轉讓或分割轉讓等規定”寫入“劃撥決定書或有償使用合同、記載到不動産登記簿和不動産權利證書”,並要求在審批登記環節予以落實,有利于遏制借産業拿地,保障真正産業用地的供應;相反,須著重提醒地産開發商的是,如未來希望通過産業用地改變用途等方式實現地産開發用地的,需要明確具體地塊是否有特殊出讓要求、地方對産業供地是否有特殊規定等,避免盲目拿地後給企業帶來重大經濟損失。

  項目用地産業發展承諾書是重要文件,是土地供應合同的前提條件。項目用地産業發展承諾可能會影響到土地供應合同效力。

  第十八條(限制改變用途與分割轉讓)對于落實産業用地政策供應的宗地,相關規範性文件有限制改變用途、限制轉讓或分割轉讓等規定的,原則上應當將限制要求寫入劃撥決定書或有償使用合同,並記載到不動産登記簿和不動産權利證書,在分割轉讓審批、不動産統一登記管理等環節予以落實。

  第十九條(卷宗與台賬管理)市、縣國土資源主管部門要加強産業用地政策實施的精准性、時效性管理,加強事前、事中、事後的全程跟蹤服務和監管。適用的産業用地政策文件應當納入土地使用權供應檔案卷宗長期妥善保存。

  市、縣國土資源主管部門可根據需要建立産業用地政策適用項目台賬,記錄項目基本情況、適用産業用地政策、供後投資建設情況、過渡期起始時間及期滿處理情況等。

  第二十條(監管責任)市、縣國土資源主管部門要加強與産業主管部門的協調配合,依據土地供應合同、劃撥決定書、産業主管部門出具的證明文件、前置條件文件、項目用地産業發展承諾書等約定的用地條件、用地責任、監管責任,強化用地供後聯合監管。重大事項要及時向市、縣人民政府或相關機構報告。

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